Gemeenten kregen de afgelopen jaren heel wat voor hun kiezen. Er werd gedecentraliseerd en de burger veranderde. Inwoners zijn mondiger geworden en verlangen – of eisen soms – meer en betere service maar tegelijkertijd ook meer invloed en vrijheid. De lokale overheden, zowel de politiek als de ambtenaren, worstelen met deze thematiek. Om beter aan al die verschillende en soms ogenschijnlijk tegenstrijdige wensen te voldoen, verkent een voorhoede nieuwe terreinen. Dat gaat niet altijd even gemakkelijk.
Katja Keuchenius en Walter van Hulst
Zaterdag 18 februari breekt een leiding van waterbedrijf Vitens. In en rond Doesburg, Zevenaar, Rijnwaarden en Rheden zitten 30.000 huishoudens het hele weekend zonder water. Burgers en gemeenten kijken naar elkaar. Wie gaat dit oplossen? Inwoners moeten de eerste 24 uur zelfredzaam zijn, stelt de handleiding in zo’n situatie. ‘Toch verwachtten de bewoners iets van ons’, zegt gemeentesecretaris Peter Werkman van Doesburg. ‘Maar wij hadden ook geen water!’ Uiteindelijk komt het toch goed. Sommige mensen klagen, anderen schieten de buurt te hulp met de waterput in hun achtertuin. Supermarkten en dorpswinkels verlengen de openingstijden en laten zoveel mogelijk water in flessen aanrukken. In tijden van nood blijk de saamhorigheid toch altijd weer groter dan gedacht.
Het is een kleine voorbeeld, maar het maakt volgens Werkman duidelijk in welke spagaat de lokale overheid soms zit. Burgers eisen service, terwijl de gemeente juist meer zelfredzaamheid veronderstelt.
Burgerbegroting
Hoe organiseer je die nieuwe verhoudingen? Een handvol koplopers is de toekomst al volop aan het verkennen, met enerzijds meer inspraak voor de burger maar tegelijkertijd ook nieuwe manieren van organiseren om anders – lees flexibeler, servicegerichter en wederkeriger – met die burger te kunnen omgaan. Van burgerbegrotingen in Oldebroek en Breda tot zelfsturende teams in Doesburg, Hollands Kroon en Nijkerk en ambulante abtenaren in Molenwaard. En van ‘verbindend werken’ in Bronckhorst tot coöperatieve wijkteams in Groningen. Ook holacratie doet z’n intrede in gemeenteland.
Oldebroek, een gemeente met 23.000 inwoners aan de noordrand van de Veluwe, heeft sinds 2013 een Koersgroep. Een platform van betrokken burgers – op persoonlijke titel of namens dorpsgroepen of instellingen – én ambtenaren. Onder het motto Oldebroek voor Mekaar wil deze Koersgroep de samenwerking in de gemeenschap bevorderen. ‘Onze groep is onafhankelijk en positief kritisch. Een ‘oefentuin’ voor nieuwe ideeën,’ valt op de website te lezen. ‘Mensen die vernieuwing aanmoedigen en die inwoners, ambtenaren en gemeentebestuur uitdagen om door een andere bril te kijken.’ Uit deze koker komt het idee om ’t Loo en Oosterwolde, twee van de zes kernen, zelf het openbaar groen te laten beheren. Zo startte Oldebroek in 2015 als een van de eerste gemeenten in Nederland met een vorm van burgerbegroting waarbij een deel van het budget én de uitvoering worden overgedragen aan lokale groeperingen. Met succes. Wethouder Lydia Groot is content: ‘Het beheer van het openbaar groen ligt duidelijk in goede handen bij de dorpsgroepen. De kwaliteit is zelfs verbeterd.’ Ook binnen budget werken blijkt geen enkel probleem, er blijft zelfs wat over voor wat extra’s.
Fundamentele vragen
Na de positieve pilot heeft de gemeenteraad van Oldebroek deze werkwijze onlangs voor de komende vier jaar unaniem geformaliseerd. Wethouder Groot plaatst het voorbeeld in een breder perspectief. ‘Je hoort steeds vaker over de kloof tussen politiek en inwoners. Bij ons is die relatie echt verbeterd, en bewoners nemen zelf meer ter hand.’ Zo liep de wethouder na klachten over gebrek aan parkeerruimte samen met bewoners van de betreffende wijk rond om te zoeken naar oplossingen. ‘Mensen beseffen dan dat je niet zomaar tien parkeerplekken erbij kunt toveren. Sommige bewoners met een eigen garage bleken hun auto toch op straat te zetten. Daar viel dus nog te winnen.’
Elk van de zes kernen van Oldebroek heeft nu een dorpsgroep, met een eigen agenda en een ambtenaar als vast aanspreekpunt. Die kijkt met de input van de bewoners welke acties prioriteit verdienen. ‘Een omslag voor de medewerkers’, stelt Groot. ‘De dorpen zijn nu in the lead.’ Dat roept wel fundamentele bestuurlijke vragen op, plaatst ze als kanttekening ‘Is de dorpsorganisatie een democratisch orgaan? Het zijn geen gekozen bewoners, maar mensen die zichzelf hebben aangemeld. Dat moet niet teveel macht ontnemen aan de gemeenteraad.’ Tot nu toe leidde de burgerbegroting in Oldebroek echter nog niet tot problemen of grote meningsverschillen.
Breda Begroot
Onder de naam Breda Begroot zoekt ook deze Brabantse stad (net als onder andere Deventer) naar manieren om burgers actief te betrekken bij de begroting. Na een eerste verkenning startten eind 2015 pilots in de wijk Princenhage en in het dorp Prinsenbeek, dat in 1997 bij de gemeente werd gevoegd. ‘Breda Begroot gaat verder dan meepraten’, stelde wethouder Patrick van Lunteren tijdens de aftrap. ‘Het gaat om echt invloed hebben en verantwoordelijkheid nemen over een deel van de gemeentelijke begroting. Dat is een avontuur, want we weten nog niet hoe het eindpunt eruit ziet. Daarom willen we blijven experimenteren, nieuwe netwerken creëren, nieuwsgierig zijn en vooral doen. Dat vraagt lef en vertrouwen in onze inwoners.’
In Prinsenbeek deden bijna duizend inwoners, van jong tot oud, mee aan spelsessies met een ‘praatplaat’, in kleine groepjes bij mensen thuis, in cafés, het ouderencentrum en bij de scouting. Hun wensen en ideeën gingen vooral over een passend woningaanbod, aanpak van het dorpscentrum en behoud van het dorpse karakter. In de wijk Princenhage ging het veel meer over onveilige verkeerssituaties. Werkgroepen stelden vervolgens prioriteitenlijsten op, die door de gemeente werden beoordeeld.
De pilots zijn positief ontvangen en in principe wil de gemeente het project Breda Begroot verbreden naar de hele stad. De belangrijkste lessen uit deze eerste fase, die een half jaar duurde: Vooraf duidelijk zijn over hoeveel geld inwoners kunnen onderhandelen; meer inzicht bieden in de gemeentelijke begroting; fun, spelen en interactie vormen een goede basis om bewoners te enthousiasmeren; en vooral ook netwerken en sleutelfiguren benutten. Het college van Breda bezint zich momenteel op het vervolg, want er liggen nog tal van voetangels en klemmen op de weg. Met welke financiële randvoorwaarden moet rekening worden gehouden? Wanneer is de uitkomst voor een voorstel legitiem? Hoe zorg je voor vertegenwoordiging van alle belangen?
Resultaatgerichte teams
Zo’n kanteling richting burgers vraagt ook om een heel andere organisatie van het gemeentelijk apparaat. Hoe kun je immers van ambtenaren verwachten om meer vrijheid en vertrouwen te geven aan inwoners als zij dat zelf niet krijgen van de leiding? Zo snoeide Oldebroek een hele managementlaag weg om dorpscontactambtenaren, bewoners en deskundigen samen verantwoordelijk te maken voor oplossingen.
Een interessante case op dit vlak is Doesburg. Die gemeente begon vijftien jaar geleden al met zelfsturende teams. ‘Zelfsturende teams? Maar daar gaan we mee stoppen,’ klinkt de enigszins gespannen reactie van de afdeling Personeel & Organisatie op een verzoek om een interview. De tweede poging brengt gemeentesecretaris Peter Werkman aan de lijn. ‘We gaan helemaal niet stoppen met zelfsturende teams’, zegt hij rustig. ‘Ook al denken sommige medewerkers dat inderdaad wel. De zelfsturende teams zijn namelijk geen doel op zich meer. We gaan ze doorontwikkelen. Het worden nu vooral resultaatgerichte teams.’
What’s in a name? Eind 2014 vertelde toenmalig gemeentesecretaris Arne van Hout nog enthousiast over het succes van zelfsturing. Er was minder ziekteverzuim en medewerkers kwamen ineens vooral met oplossingen in plaats van problemen. ‘Ik was inderdaad aangenaam verrast over hoe professioneel en proactief ambtenaren hier zijn’, zegt Werkman, die Van Hout een paar maanden geleden opvolgde. Maar hij merkte ook dat nieuwe vormen van verkokering en tunnelvisie op de loer liggen.
Eigen agenda
Na de invoering van zelfsturende teams is er niet meer veel gebeurd aan feedback en evaluatie, stelt de nieuwe secretaris vast. Zo verdween zelfontwikkeling naar de achtergrond, hoewel dat bij zelfsturende teams naar zijn idee juist goed gefaciliteerd dient te worden. ‘Mensen kunnen wel veel zelf, maar hebben toch op een gegeven moment iemand nodig die zegt: “Waarom doen we dit ook alweer en wat willen we bereiken?” Dat geldt niet alleen voor teams, maar ook voor de individuele medewerker,’ vindt Werkman. ‘Ik denk dat iedereen aangezet moet worden tot zelftonwikkeling, desnoods groeien mensen de organisatie uit. Mobiliteit is gezond. Er komt heus wel weer een goede voor terug.’
Op zeker moment telde de gemeente Doesburg nog maar twee managers op een personeelssterkte van 110 fte, en die twee hielden zich vooral bezig met planning en controle. Behalve de zelfontwikkeling was zonder aansturing met name ook de interne samenwerking verwaarloosd, stelt Werkman. ‘Ambtenaren waren hun eigen agenda gaan creëren. Dat maakt de verhoudingen met het college ingewikkeld en belemmert het overzicht en de transparantie van budgetten. Ambtenaren zeiden bijvoorbeeld dat ze iets wel uit een bepaald potje konden financieren waarvan het college niet eens wist dat het bestond.’
Gemeente als winkel
En dat terwijl dwarsverbanden juist nu belangrijker zijn dan ooit. Werkman: ‘Gemeenten dachten heel lang in klassieke structuren. Maar mensen van verschillende afdelingen, sociaal domein en huisvesting bijvoorbeeld, hebben elkaar steeds meer nodig. In het college vloeien portefeuilles in elkaar over.’ De gemeentesecretaris verwijst naar de decentralisaties van afgelopen jaren en de nu op handen zijnde Omgevingswet (ruimtelijke ordening) als motor achter die trend. Bovendien maakt de participerende burger het belangrijker om te denken in mogelijkheden in plaats van regels. ‘De burger krijgt meer zeggenschap. Daar moet je als overheid steeds meer achteraan lopen.’
Hij noemt opnieuw – zie de eerder genoemde problemen met het water – de groeiende behoefte van de burger aan enerzijds meer service en tegelijkertijd meer zelfredzaamheid. Een spagaat die volgens Werkman niet onoverkomelijk is. ‘Die verwachtingen spelen op verschillende niveaus. Voor zaken als paspoorten en vergunningen zien bewoners zichzelf als consumenten en de gemeente als winkel. Dat moet je klantvriendelijk organiseren. Tegelijkertijd verwachten ze, met name ten aanzien van hoe grotere dingen eruit komen te zien, meer inspraak en vrijheid.’
Ja, mits
Voor die inspraak en vrijheid van de burger heeft de gemeente Bronckhorst – pal naast Doesburg – het ‘ja, mits’-principe in het leven geroepen, haaks op het zo vaak gangbare ‘nee, tenzij’. Miriam Jansen (manager): ‘Als inwoners met een idee komen, kun je legio belemmeringen opwerpen om ze te laten afhaken, door te focussen op risico’s en regels. Maar je wil de energie juist behouden en zoveel mogelijk faciliteren en stimuleren. ‘Ja, mits’ gaat vooral om een andere houding. Je moet het samen doen, zonder manager die alles beslist. Met als kernvraag hoe je deze burger kunt helpen.’
Na een fusie in 2005 besloot Bronckhorst om ambtenaren meer eigen verantwoordelijkheid te geven, juist omdat ze meer moesten overlaten aan de burgers. Dan moet je inderdaad wel uitkijken dat functies niet vereenzamen, zegt Jansen als ze hoort over de hobbels in Doesburg. ‘Van een specialist kun je niet verwachten dat hij een duizendpoot is.’ Ze legt uit dat in Bronckhorst het OntwikkelingTeam (OT) – de nieuwe naam voor het ManagementTeam (MT) – de integraliteit van de organisatie bewaakt. ‘Niet door met het vingertje te wijzen, maar door te zeggen “mooi plan – maar dit speelt daarbij ook nog en heb je die of die collega al gesproken?” Zo stimuleer je interne samenwerking.’ Daarnaast zijn er trainingen en de jaarlijkse Blik Vooruit Week, waarbij collega’s elkaar workshops geven. Dat helpt om uit de comfortzone te komen en draagt indirect bij aan een betere werksfeer, zegt Jansen. ‘En als een medewerker zich nergens voor inschrijft, kun je in gesprek gaan om te horen wat er achter steekt. Misschien is bijvoorbeeld de werkdruk te hoog en moeten we daarop inzoomen.’
Wijkraad met mandaat
Het zingt al een tijdje rond in de Groningse wijk Oosterpark: iedereen kan binnenkort opgeroepen worden als lid van de coöperatieve wijkraad. Het lot zal elf inwoners aanwijzen om zitting te nemen. De wijkraad gaat Oosterpak echt besturen, met een volledig mandaat over het budget. ‘In Nederland gaat de invloed van burgers vaak over speel- en moestuinen’, zegt gemeenteraadslid Wieke Paulusma (D66). ‘Dan zeg je als overheid eigenlijk dat je mensen vertrouwt in dingen ‘voor de leuk’, maar niet als het serieus wordt.’ In Oosterpark zijn er maar een paar onderwerpen die niét worden overgelaten aan de wijkraad. Dat geldt voor wijk- overstijgende thema’s, zoals grote infrastructurele projecten, en een vastgesteld basisniveau voor Schoon, Heel & Veilig. Paulusma: ‘Infrastructuur, onderwijs, studenten, groen, parkeren. Dat kun je allemaal terugbrengen tot het niveau van de wijk.’
De elf inwoners worden willekeurig ingeloot, met een eerlijke afspiegeling naar straat, leeftijd en geslacht. Daarnaast komt een panel van vierhonderd eveneens bij loting aangewezen inwoners, die online geraadpleegd zullen worden. Paulusma: ‘De mensen uit de digitale schil praten er misschien over in de supermarkt of bij de kapper. “Als we dit doen voor de wijk, kunnen we dat niet meer, wat vind jij daarvan?” Mensen die boos zijn over minder parkeerplaatsen of bomen die worden gekapt, bellen straks niet meer naar de gemeente, maar naar de buurman uit de wijkraad.’ Paulusma noemt als voorbeeld IJsland, waar duizend willekeurig aangewezen inwoners samen een nieuwe grondwet schreven. Ook in Londen wordt gewerkt met zogenaamde coöperative councils.
Worst voorgehouden
Maar niet iedereen staat te juichen bij al deze experimenten. Tegenstanders in Groningen plaatsen, net als eerder wethouder Groot van Oldebroek, vraagtekens bij de representativiteit en het democratisch gehalte van dorps- en wijkraden.
Stevige kritiek heeft bijvoorbeeld ook Basile Lemaire, bestuurskundige en auteur van het managementboek ‘Heren, Hoeren, Heiligen. Over publiek leiderschap en vertrouwen’ En tevens inwoner van Breda. Zoals hij schreef in een stevige column in het blad Binnenlands Bestuur van de Vereniging Nederlandse Gemeneten (VNG) vraagt hij zich af of de burgerbegroting het vertrouwen in de politiek wel herstelt. Want uiteindelijk houdt de gemeenteraad het budgetrecht, en dus de macht. ‘Bredanaars betwisten de subsidies van €5 miljoen voor het theater en van €3,5 miljoen voor het Museum voor erfgoed en beeldcultuur. De Bredase politiek wil niet het risico lopen dat inwoners het theater en het museum sluiten; men mag zich daar in een begroting dan ook niet over uitspreken.’ Idem als het gaat om het lokale referendum, stelt Lemaire, want ook daar worden bepaalde onderwerpen zoals de komst en locaties van AZC’s uitgesloten. ‘Burgerbegroting en referendum: het klinkt mooi maar zolang de politiek het niet aandurft om werkelijk macht te delen, wordt aan de inwoners een worst voorgehouden.’
Ambulante ambtenaren en digitale diensten
De gemeente Hollands Kroon speelt zich in de kijker met haar werkwijze: geen controle op gewerkte uren en declaraties, maar aansturing op resultaat en ontwikkeling. Medewerkers geven zelf invulling aan hun taken, in zelfsturende teams. De gemeente maakt het zo makkelijk mogelijk voor burgers. Bij een digitale aanvraag voor een vergunning komt een ambtenaar langs om de situatie te bekijken en te bespreken, en kan de zaak meteen afhandelen. Ook Molenwaard, net als Hollands Kroon een fusiegemeente, koos bij de samenvoeging voor een nieuwe koers. Geen nieuw gemeentehuis, ambulante ambtenaren en veel digitale diensten.
De gemeente Nijkerk is sinds kort bezig met zelfsturende teams. Elke medewerker zit in drie zogenaamde TOP-teams. De T staat voor Thuisteam, waar iedereen zijn basis vindt. De O staat voor de Ontwikkelteams waar medewerkers met verschillende expertise samenwerken aan nieuwe plannen. In Projectteams voeren ze die plannen uit. Er wordt nog gezocht naar de juiste manieren om feedback te geven op individueel en teamniveau.
Holacratie doet z’n intrede
Holacratie geeft medewerkers een duidelijke rol en verantwoordelijkheden en meet zelfstandigheid. Dat is de ervaring van de afdeling communicatie van de gemeente Venlo, dat enkele jaren geleden overstapte op deze werkwijze. Ook het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam koos voor dit besturingsmodel.‘We werken met professionals, die moeten de juiste informatie hebben om de juiste beslissingen te kunnen nemen. Ik hoef niet al die informatie te hebben, ik moet alleen weten waar ze mee bezig zijn.’ Dat zegt Marjolein van der Vlugt, hoofd Bestuur & Organisatie en loco-stadsdeelsecretaris van de gemeente Amsterdam stadsdeel Zuid in een promotievideo voor een bijeenkomst over holacratie bij gemeenten, in oktober 2016. ‘Mensen zijn zelfstandiger aan het werk en kunnen samen met andere betrokkenen beslissingen nemen en projecten gaan sneller. Medewerkers pikken het niet meer als we twee uur vergaderen over een dilemma zonder dat er een besluit wordt genomen. Dan gaan ze gewoon weg.’
Burgers praten mee bij formatie
Bert Blase is een bekende vernieuwer van de lokale democratie. In 1994 deed hij als voorman van de Partij voor Maatschappelijke Vernieuwing mee aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer. Later stapte hij over naar de PvdA, werd burgemeester van Alblasserdam, was van 2014 tot begin januari van dit jaar waarnemend burgemeester van Vlaardingen en vervult nu die functie in Heerhugowaard.
Meer dan tien jaar geleden experimenteerde hij al met digitale burgerinspraak, als formateur van een nieuw college in de gemeente Papendrecht. Van elk overleg plaatste hij een verslag online, iedereen die wilde reageren of suggesties doen. Hoogstpersoonlijk zorgde hij voor een reactie binnen 24 uur. Het bleek een tijdrovend maar constructief proces, zegt Blase. Ook de media konden op deze manier een actieve rol spelen. Het leverde onder andere consensus op over de bouw van een nieuw theater, al jarenlange een bron van polarisatie en onvrede.
Momenteel is Blase een van de trekkers van Code Oranje. Deze vernieuwingsbeweging voor de lokale democratie is te vinden op het platform civocracy.org, dat speciaal is ontwikkeld voor discussie en gesprek tussen overheden en burgers. Inmiddels diverse gemeenten in drie landen gebruik van dit platform.
Gepubliceerd in Slow Management